河北省永年县法制办的王立玉科长略显疲倦，数日来，为一份报上来待批的文件，他查阅了大量法律法规。“这份文件执法主体不合法，所列行政处罚内容缺乏法律依据……我们经过讨论，决定对这份文件予以撤销。”
这样的撤销，在永年县法制办内上演了数十回。
《管理办法》最终流产
“我们几个人当时就商量，如果真施行那个管理办法，我们就去上访！”在永年——吉林这条线路上跑了两年多的司机老孙有点庆幸。他说的那个被县法制办撤销的《管理办法》，是永年县标准件管理委员会受县政府委托起草的《永年县标准件物流企业管理办法（试行）》，私下流传已有一段时间，传说的《管理办法》令许多货运司机感到不安。
永年县城是河北省南部的一个规模不大但人口众多的县城，以标准件生产出名，庞大的生产体系带动了当地物流业，由此竞争带来的矛盾也日益显现。
去年9月一起货运竞争引发的群体暴力事件，暴露了当地物流管理上的薄弱。永年县政府便委托标准件管委会制定标准件物流管理制度，维护正当竞争秩序。
“早在2005年管委会就着手起草管理办法，经过多次修改，才形成包括15条罚则在内的管理办法（审议稿）。”永年县标准件管委会一工作人员诉说着他们工作的艰辛和严谨。
“凡是由我们审核的规范性文件，必须达到每项条款均有法可依。”法制办主任刘雄辉称。王立玉科长补充说：“《管理办法》中处罚条目共15条，我们逐条审核，结果发现15条内容中，只有一条有法可依。”最终，《管理办法》被法制办否决。
永年标准件协会一刘姓负责人虽然承认管委会无权处罚，但他认为：有处罚项目能加强管委会的管理力度，更好地维护市场秩序。
然而，法制办不认同标准件管委会的说法：“公权止于法无授权。只有法律、法规、规章才有设置罚款的权力，无论是管委会还是县政府的文件都无权设定处罚条目。”
法制办主任刘雄辉说：“2006年以来，法制办已对10多件、50多项没有法律依据或与法律、法规相抵触的文件或条款提出予以撤销或修改意见，均被县政府采纳。”
部门利益驱使立“规”
“在我们撤销或修改的规范性文件中，不合法的条款往往牵扯到部门利益。”刘雄辉向记者坦言。
实际上，这些不合法的红头文件制定者，为了加强自己的行政权力，往往超越法律授权，扩大自己的处罚权、许可权或者违法设定行政强制措施和收费条目，擅自为部门乱收费、乱摊派、乱罚款确定依据。
永年经贸局一份文件也被法制办亮了红灯，该局起草了拟由县政府发文的《永年县人民政府关于治理整顿废旧金属市场的通告》，要求经营废旧金属的商户到该局办理废旧金属回收资格证后，才能经营。经过法制办审核，这条行政许可项目的依据——《河北省废旧金属回收办法》早已废止。缺乏法律依据的文件在正式印发前被县政府否决。
一份文件往往需要工作人员数个工作日来审核，大量不合规定的红头文件占据了永年县法制办11名工作人员的时间。刘雄辉对此颇为感慨。
为了提高法制办的工作效率，他聘请了法学专家和律师进行培训、讲座，还专门对目前普遍存在的“红头文件”做了研究。
他告诉记者，众多不合法的红头文件，除了部门利益驱使外，还有其客观实际原因。从中央到地方的各级行政机关及其下属的各个职能部门、各类组织团体等，都可以用本部门的红头纸下发各种文件，造成制定主体混乱，仅永年这个县级市就有60多个单位和部门可以制定规范性文件。而这些文件内容更是无所不包，制定者往往根据部门利益需要，就事立“规”，无视行政规范性文件制定程序和依据。
现今的问题是，除少数地方政府对规范性文件作出规定外，国家尚缺乏统一规范。目前施行的《国家行政机关公文处理办法》对规章以下行政规范性文件做了规定，但也仅是对行政机关公文的种类和格式、行文规则以及公文的收发管理等形式上的统一，对行政规范性文件内容本身的违法仍无法制约。
政府部门更要懂法
红头文件存在的问题早已暴露，各地政府部门也纷纷拿出相应举措来进行规范。2004年，安徽省开始对现行的规范性文件进行审查，施行一年多，就有110件省级红头文件被审查，而其中60％的文件因违法违规被修改。
2006年初，河北省对规范性文件提出“前置审查制度”，在省和地级市两级建立规范性文件前置审查制度，凡制定涉及公民、法人或者其他组织权利义务关系的、具有普遍约束力的规范性文件，必须送同级政府法制机构进行合法性审查；未经审查或者审查不合格的规范性文件，部门不得印发。法制办审查的期限是15天。擅自印发或者不按审查意见进行修改的，政府法制机构可提请政府予以撤销。“我们县的审查备案源于全省在今年提出的‘前置审查制度’。”刘雄辉介绍。
除了前置审查制度，河北省同时施行的后评估制度也对红头文件存在的合理性起到监督作用。刘雄辉告诉记者，法制办在审查文件之外，还负责对现行的红头文件进行监督：如果文件已因社会发展而失去原有作用，或者与新出台的上位法相悖，那么法制办将审核并予以修改或撤销。
据了解，目前我国有31个省级人民政府已经对省级部门和下一级人民政府的规范性文件进行备案审查。
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